1919-1920年期间,英国政府首次引入工作许可制度,主要为限制英联邦国家以外的劳务的涌入。对来自英联邦国家的劳务则一直推行自由流入的政策,直至《1962年英联邦移民法案》的颁布实施,英政府才对英联邦国家的劳务流入加以控制(爱尔兰除外)。1972年,英政府实施《1971移民法案》,规定工作许可不准再颁给来自欧共体(EEC)以外的非熟练及半熟练工人,英联邦国家的居民从此不再享受任何特权。
2001年大选之后,为弥补国内某些部门技术人员的空缺,并提高英国经济的竞争力,英政府将《高技能移民计划》等新制度引进了工作许可制度体系,作为提升国民技能水平、减少非正规移民及非法劳务流入的措施之一。这也是英政府首次将工作许可制度与移民制度更紧密地结合起来,工作许可局也由此由教育和技能部(Department for Education and Skills)划入内政部管理。
当前实施的工作许可制度较以往复杂并成熟得多,包括以下四个部分:
(一)主体方案(Main Scheme):包括工作许可(Work Permits)、第一许可(First Permissions)、培训和工作经验方案(Training and Work Experience Scheme)。
目前的《主体方案》是在《1971移民法案》的基础上不断发展和完善起来的。在过去20多年时间里,该方案分别在1981、1989及2000年经过了三次主要的复审。1981年复审是为了提高审查效益,加快劳务的流动性以满足企业不断增长的需求;1989年复审引进了两级制度(Two-Tier System),一级制度(Tier 1)的审批较为简洁,主要为方便引进高级管理人员和英国特别空缺的人才,二级制度(Tier 2) 则继续沿用以前较为严格的审批程序,申请人必须符合规定的一般性条件。在此之间,“关键劳务”(keyworkers)的概念被引进主体方案,意欲引进有特殊技能、有语言和文化水准的高水平人才。以上改革使得劳务制度更加简便、透明、效益化,流动性更强,也更能满足雇主的需求,同时带来了以下两大变化:一是审批时间大为缩短,由数周变为数天;二是在工作许可局之下成立了“部门工作组”(Sectors Panels),其成员包括了雇主和贸易工会的代表。部门工作组的主要任务是根据各经济部门的实际情况,评估劳动力市场状况,监控劳务缺乏程度和类别,并提出适当的建议。
(二)高技术移民方案(HSMP):为便于引进国外有特殊技能和经验的人士到英国就业或开办企业,英政府在2002年1月发布该方案,并在2003年10月做了进一步修改,以进一步达到鼓励人才输入的目的。持此种工作许可的人士在英国居住满4年后,可望获取英国居留权。
HSMP为非欧盟国家的居民开创了经济移民的新天地。与《主体方案》不同,申请此种工作许可之前,不需要事前提供特定的工作岗位空缺,许可证直接发给申请工作者本人,不需与雇主提供的工作相捆绑。此外,英国历史上首次使用“分数制度”来颁发工作许可。为成功获取HSMP工作许可,申请人保证能够在英国继续其所选事业的同时,还要在以下5个领域获取65分以上的成绩:教育资质、工作经验、以往收入、所选领域之成就、HSMP优先申请项目。
据统计,自2002年2月至2003年7月间,4861人申请HSMP工作许可,其中2978人(61%)成功获取,并主要分布于以下4个领域:金融(包括会计、银行、投资等);商业经理人(包括咨询师、主管、执行官);信息和通信技术(ICT,包括软件工程师、计算机专家、电信专家);医疗行业。虽然此种工作许可数量相对甚微,但它的意义在于:有意鼓励企业家们以英国为家,并表明英国政府对获取技术及更宽泛意义上的全球竞争的态度。
(三)季节性农工方案(Seasonal Agricultural Workers Scheme):主要是在农忙季节,从欧洲大陆雇佣一些18-25岁左右的年轻人作为英国农场主们的帮手。目前实行操作员及配额管理制度。操作员(Operators,目前有7名)负责招募雇工并分配至农场,还要保证他们获得适当的工资及生活条件。配额主要用来进行方案管理。二十世纪九十年代,配额数量一直是1万名,2001年升至15200名,至2003年达到25000名。
英国政府在2002年对该方案进行了复审,主要对操作员的作用进行了修改,预计于2004年1月起实施。新方案规定,操作员要根据农场主们的用工要求制订标书,配额将根据操作员的投标情况予以分配。此外,操作员们还要提交三年期的农忙时节雇工需求预测,以利于政府制订中长期规划。
根据统计,2002年,有19372名外国人士在该方案许可下来英工作。其中,25%是波兰人,20%是乌克兰人,18%来自波罗的海三国。
(四)部门方案(Sectors Based Scheme):为满足某些部门对低技术劳工的需求,2003年5月份,英政府推出《部门方案》,首先在“食品加工”和“宾馆及餐饮”两部门试行。在“先到者优先”的原则下,授予两部门业主们各1万名的劳工进口名额(其中允许从欧盟东扩国家招聘7500名劳工,从其它国家招聘12500名),有效期截至到2004年1月。要求:国家职业资格(NVQ)3级以下、国内劳务短缺的职位;年纪在18-30岁之间。工作时间最长为1年,劳工不须携带家小,签证到期必须离开英国。英政府将根据部门实际需求情况定期进行审议或调整。
据统计,自2003年5月至8月6日止,申请人数为2559,其中2108人申请食品加工业工作许可(其中2/3为肉食加工业),451人申请宾馆及餐饮业工作许可。来自以下四个国家的劳务占了申请总数的65%:乌克兰(24%)、波兰(18%)、斯洛伐克(13%)、捷克(11%)。